印度反腐新法律：在政府与民众博弈中起草

针对印度政界的腐败之风，印度政府多年来致力于制定一部《公民监察法》，但由于各种原因未果。2011年年初，印度各界开始围绕政府提交议会讨论的《公民监察法》草案一直争执不休，一度引起政府与民众之间的严重对立。《公民监察法》在印度为何受到如此关注，本文拟就该法的出台背景和未来走向作一介绍。

印度各界抗议政府《公民监察法》草案的经过

2010年10月，印度政府起草的《公民监察法》草案在社会上流传。该法草案一面世，便引起相关团体的关注。他们认为, 政府制定的该法在反腐措施上过于软弱。便另起炉灶，自己着手起草该法。12月1日，全国性的民间组织“印度反腐败运动”成员、被印度民众称为“反腐斗士”的哈扎雷，将该组织起草的草案递交政府。此时，正值英联邦运动会丑闻和政府2G手机丑闻相继曝光，全国各地的反腐示威活动此起彼伏。2011年2月中旬，政府认为时机已成熟，成立委员会准备为该法草案定稿。2月23日，哈扎雷给辛格总理写信，要求政府采用其草案。哈扎雷态度强硬，提出如果政府拒绝，将于4月5日起以绝食形式抗议政府。在“印度反腐败运动”的呐喊声中，全国各地都出现了支持哈扎雷的活动，以此向政府施压。迫于形势，4月10日，政府同意由双方成员参加，成立联合委员会，共同讨论修改有关条文。不过，由于政府与哈扎雷团队在重要条文上存在严重的意见分歧，最后双方不欢而散。

联邦议会雨季会期从8月1日开始后，政府向议会提交了自己起草的法律草案。此时的哈扎雷毫不退让，他决定将从8月16日开始绝食，以向政府表示抗议。至此，事情已愈演愈烈，随即蔓延到印度整个社会。新德里警察局以扰乱治安为由，对哈扎雷绝食活动提出限制，但被拒绝。8月16日清晨，哈扎雷被警察带走，这一举动立即引发了印度各大城市民众的抗议活动。警察局被迫于当天释放哈扎雷，并撤销对他的绝食限制。8月19日，哈扎雷在数百名支持者的簇拥下，在新德里市中心一处广场开始了长达12天的绝食。

8月19日，印度南部城市班加罗尔，社会活动家安纳·哈扎雷在当地发表演讲 图/CFP

哈扎雷绝食期间，得到全国各地以中产阶级和青年为主的数十万市民的游行声援，印度媒体也给予哈扎雷一边倒的支持。面对如此形势，印度政府被迫作出让步。议会经过辩论，同意由前法官和警官等组成的哈拉雷团队，可参与议会法律与司法委员会审议该法草案的讨论。

这次事件中，印度媒体不断对外报料政府和国企中存在的腐败案件，越发引发了民众对政府的不满，甚至以清廉著称的辛格总理也被指责其姑息贪腐高官。在民众的呼声中，印度政府在该事件中一直处于被动应付状态，束手无策，最后只能妥协，同意与哈扎雷团队就有关条文进行协商。

乱象丛生的印度政坛腐败情况

印度社会腐败现象严重，索贿受贿司空见惯，而民众更是将目光投向腐败现象最为严重的政客和公务员队伍。据2011年《印度教徒报》抽样调查，43%的人认为议员最腐败，32%的人认为政府公务员最腐败，仅此两者就占受访人数的四分之三。由此可见，民众对政客和公务员的腐败深恶痛绝。

经济发展是印度腐败案件增多的主要原因。近年来，印度经济迅猛发展。不可否认的是，作为双刃剑，经济领域也成为印度公职人员孳生腐败的温床。有数据显示，早在1980年代，印度只出现过一件腐败大案。1990年代初，印度开始实行经济改革政策。政府权力部门与私企之间经济联系密切，在涉及公共土地、矿产、森林和水资源等有关项目的开发上，权钱交易也随之增多。据不完全统计，1991—2001年之间，印度政坛共揭发出26件腐败大案。近年来，随着印度经济进入发展快车道，政坛腐败丑闻也越来越多。据不完全统计，仅在2005—2008年之间，被揭露的腐败大案就有150多件。

从实际情况看，掌权后的政党和政客的确收入不菲。如北方邦执政党——大众社会党党产在2008年时只有6.9亿卢比(1美元约合45卢比），到2009年时就达到18.2亿卢比，一年增长161%。据说，这些资产主要来自社会“捐赠”，但这仍难掩其幕后交易。另据报道，在本届政府执政的两年内，部长的年平均收入为3300万卢比。资产增长最快的一名部长两年前为5900万卢比，现在资产已达6.44亿卢比。从正常情况来看，目前印度政府中一名部长级官员的年薪加津贴应该不超过200万卢比，与此相比，其财富暴涨情况确实超乎想象。对此，印度政客也私下承认，在利益的驱使下，人们掌权后都会想法赚钱。

2011年，印度政界因腐败丑闻锒铛入狱的政客也创下纪录。2月，前电信部长拉贾因2G频段分配丑闻被捕；4月，前奥委会主席卡尔马迪因英联邦运动会筹备期间天价采购丑闻被捕；5月，前泰米尔纳德邦首席部长女儿、联邦议会联邦院议员卡妮莫芝因卷入2G频段分配丑闻被捕；9月，前社会党总书记阿马尔·辛格和印度人民党领袖阿德瓦尼的顾问库尔卡尼因卷入联邦议会2008年贿票丑闻入狱；卡纳塔卡邦前部长J·莱迪因涉及非法采矿被捕；10月，卡纳塔卡邦前首席部长耶迪乌拉帕因土地丑闻入狱。就连印度最高反腐机构——中央监察委员会主席托马斯也因20年前在地方任职时被腐败案件牵连而被迫辞职。此外，还有一些部长和首席部长面临着腐败指控和调查，随时都有可能被起诉。“前赴后继”的印度官员腐败案件，极大地损害了政府的公信力，为社会经济发展埋下了巨大的政治风险和隐患，更加大了人们对政府反腐不力的担忧，因此，呼吁政府能够权衡利弊，尽快出台强有力的反腐措施。

印度的反腐法律现状

应该说，印度目前的反腐法律还算健全。1947年，印度制定了首部《预防腐败法》(Prevention of Corruption Act)。1988年，印度议会重新制定了该法并一直沿用至今。

1988年《预防腐败法》共3章31条，针对对象是联邦、邦和地方政府公职人员，国营企业工作人员，法官以及由政府管理或得到政府资助的各类机构中工作人员。该法第一章共6条，其中包括该法律名称、适用范围、有关法律条文的定义、特别法官的任命权限、特别法官审判案件的范围、特别法官的权限和审判程序等内容。第二章为违法行为与处罚措施，共10条，对公职人员犯罪种类和相关处罚作了详细规定。第三章为案件的调查，共15条，涉及案件调查人员的级别和权限、预防措施、证人、该法与其他相关法律的衔接等内容。

《公民监察法》主要内容及各方争执焦点

在政府提交的《公民监察法》草案中，“Lokpal”是印地语音译，既有人民的保护者之意，也是印度教中的一个保护神的名称，其英语对应词为“Ombudsman”，意思是就民众对公职人员渎职提出的控告进行调查。哈扎雷草案为“JanLokpal Bill”。“Jan”是印地语“人民”的意思，以示与政府法案的区别。

政府公布的《公民监察法》草案，共16章62条，2个附表。第1章介绍法案的名称和条文定义；第2章规定洛克帕（即依该法成立的监察部门，下同）的组成方法；第3章规定洛克帕内调查部门的组成和权力；第4章规定洛克帕内起诉机构的组成和检察长的任命；第5章规定洛克帕的费用来源；第6章为质询权限；第7章为质询和调查程序；第8章为洛克帕的权力；第9章为特别法庭；第10章是对洛克帕主席、成员及官员的投诉；第11章为特别法庭对损失和追回的评估；第12章为财政、账户和审计；第13章为财产申报；第14章为公民宪章；第15章为犯罪与处罚；第16章为杂项。

目前，政府目前，政府草案与哈扎雷草案争执的关键集中在以下几点。

印度议会大楼 图/新华社/法新

关于对总理的监察：政府草案规定总理离职后方可被调查。而哈扎雷草案要求总理在任时也可被调查。

关于议员在议会的行为：政府草案规定不能调查议员在议会内的行为。哈扎雷草案则要求把议员在议会的行为纳入调查范围，包括议员在会期的发言和投票。

关于公务人员：政府草案规定洛克帕只监察有领导职务的官员。哈扎雷草案要求监察到整个公务员队伍。

关于调查和起诉：政府草案规定洛克帕内设单独起诉机构，而不是合并中央调查局反腐处。哈扎雷草案则要求中央调查局反腐部门在调查反腐案件时应由洛克帕领导。

关于邦一级监察机构：政府认为联邦法律规定各邦建立反腐机构将违反联邦制原则。哈扎雷草案要求该法应规定各邦同时建立相应的反腐机构。

对举报者的保护：政府草案中没有规定向举报者提供保护。哈拉雷草案则要求洛克帕保护所有的举报者。

对腐败的惩罚：政府草案规定洛克帕只能把案件移交法庭，依据现行法律进行审判。哈扎雷草案则要求洛克帕既可把案件交给法庭审理，也可自己直接作出解职、判刑、没收腐败所得等处罚。

《公民监察法》前景展望

《公民监察法》是印度仿效北欧国家有关做法提出的，旨在通过民众监督规范公职人员行为。与印度现存的反腐机制相比，该法的出台将完善现有法律，并对政府反腐工作起到一定的推动作用。

首先，该法规定成立独立的洛克帕，下设调查机构和起诉机构，有权直接调查腐败案件，并根据需要成立特别法庭专门审理腐败案件。这实际上集中了中央监察委员会和中央调查局的部分权力，将调查、起诉、审理、判决集于一身，可最大限度地减少外部干预和制约，提高执法效率。

其次，该法首次明确将联邦政府部长和议会议员纳入洛克帕的监督机制，一改现有的法律中的模糊表述。

第三，洛克帕主席和成员的组成成分更为合理。该机构由一名主席和十名成员组成，多是法律、经济、商业和管理等方面的资深专家。与现有的中央监察委员会三名成员相比，该机构办案更加专业，并具有独立性。值得一提的是，这些专家在任职时必须退出公职和党派。

第四，该法生效后，将要求所有公职人员（包括政客和国家公务员）在任职后一个月内，公布个人、妻子和子女泛 读看 世 界的不动产和债务情况，每年还须向主管部门申报一次不动产或债务变化情况。一旦发现申报数目有所隐瞒，将被视为非法所得。

当然，作为即将面世的法律草案，想要获得议会通过还将面临一些实质性的问题亟须解决。

首先，印度政界是否真心实意地想让外界有效地监督自身。从1968年起，印度政府在43年中先后九次向议会提交该法草案，但由于各种原因，该法一直没能通过。

其次，该法能否在议会内得到多数政党的支持。印度议会一直是各政党之间斗争的舞台。在涉及重大问题时，更是各政党之间相互攻击、标榜自己的极好机会。目前，各议会政党对该法草案仍是或众说纷纭，或各持己见。

其三，社会各界对该法条文的看法也不一致。目前，除哈扎雷草案外，还有其他组织和个人也提出过类似草案，只是远不及哈扎雷的影响大。在关键条文或关键点上，他们与哈扎雷或政府意见也不尽相同。对此，作为政府想平衡或吸纳各方的诉求，拿出一个让大家都满意的草案并不容易。

最后，印度政府不会将其主导的立法权拱手相让。哈扎雷几度要求政府必须接受其草案，但国大党已明确表示，政府草案可以修改，却不可以替代。

经过数十年的漫长历程，目前，《公民监察法》再一次进入议会立法程序，不过至今印度政府与哈扎雷团队在关键条文上的意见分歧仍难以统一。因此，印度本届议会何时最终通过此法仍需观察。不争的事实是，印度政府毕竟在完善反腐法律上又迈出了一步。当然，即使印度议会最终通过了该法，在有识之士的眼中，绝不能一蹴而就，也绝不可能彻底消除积重难返的印度腐败现象。

（作者系全国人大外事委驻印度使馆参赞）